專(zhuān)項債發(fā)行遜預期 3萬(wàn)億待發(fā)限額或“發(fā)不完”

    日前，財政部政府債務(wù)研究和評估中心發(fā)布2021年5月地方政府債券發(fā)行情況。數據顯示，1~5月已發(fā)行新增地方政府專(zhuān)項債券5726億元，完成已下達債務(wù)限額的16.51%。盡管自3月“開(kāi)閘”以來(lái)，新增專(zhuān)項債發(fā)行逐月提速，但5月份發(fā)行規模卻未達到市場(chǎng)普遍預期的二季度發(fā)行高峰，發(fā)行進(jìn)度也低于前兩年。

    專(zhuān)家表示，在國內經(jīng)濟復蘇的大背景下，地方財政穩增長(cháng)壓力較小，發(fā)行新增專(zhuān)項債意愿較低。而今年財政部對專(zhuān)項債項目的高要求以及對項目集中發(fā)行的不認可，影響到專(zhuān)項債發(fā)行速度。接下來(lái)，約3萬(wàn)億的新增專(zhuān)項債待發(fā)限額將沖擊后續地方債供給工作，今年的新增專(zhuān)項債發(fā)行工作或將延至四季度，存在“發(fā)不完”的可能性。

    5月專(zhuān)項債發(fā)行

    低于預期

    據財政部政府債務(wù)研究和評估中心數據，5月份各地發(fā)行地方債8753億元，其中，發(fā)行新增地方債券5701億元，再融資債券3052億元。5月新增地方債中，包含一般債券2181億元、專(zhuān)項債券3520億元。

    由于今年新增地方債直到3月末才開(kāi)啟發(fā)行，且往年財政部都要求在10月份發(fā)行完新增專(zhuān)項債。市場(chǎng)普遍認為今年新增地方債發(fā)行節奏將前置，同往年一樣于二季度內集中發(fā)行，并預計5月出現發(fā)行高峰。但從5月份地方債實(shí)際發(fā)行情況來(lái)看，雖然新增地方債發(fā)行規模逐月遞增，但整體發(fā)行節奏依然偏慢，尤其是新增專(zhuān)項債的發(fā)行低于預期。

    數據顯示，今年1~5月份，各地累計發(fā)行新增地方債9351億元，完成已下達債務(wù)限額的21.91%。其中，已下達限額8000億元的新增一般債當前已發(fā)行3625億元，完成45.31%。已下達限額34676億元的新增專(zhuān)項債當前已發(fā)行5726億元，完成16.51%，明顯低于2019年和2020年的同期發(fā)行規模與進(jìn)度。

    財信證券首席經(jīng)濟學(xué)家伍超明在接受證券時(shí)報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，導致專(zhuān)項債發(fā)行低于預期或有三個(gè)原因。一是今年專(zhuān)項債額度下達時(shí)間較晚，疊加省級政府向市縣分配額度需要時(shí)間和流程，因此市縣等主要發(fā)債主體獲得專(zhuān)項債額度的時(shí)間并不長(cháng)。二是今年財政部取消了地方債發(fā)行時(shí)限要求，地方政府根據實(shí)際需求自行決定發(fā)債時(shí)間，在地方政府穩增長(cháng)壓力較小的情況下，上半年專(zhuān)項債發(fā)行意愿有所減弱。三是今年是“十四五”規劃元年，各地根據“十四五”目標正著(zhù)手建立五年投資規劃，規劃明確后地方政府才會(huì )建立項目?jì)鋷?，因此今年項目?jì)涔ぷ鬟M(jìn)展可能有所延后。

    華創(chuàng )證券研究所所長(cháng)助理、首席宏觀(guān)分析師張瑜認為，從決策層視角看，開(kāi)年以來(lái)出口極佳，經(jīng)濟持續恢復，使財政逆周期發(fā)力的必要性不高，而將財政政策資源后傾，可以對沖下半年經(jīng)濟的潛在回落，新增專(zhuān)項債節奏正反映了這樣的政策意圖。從地方視角看，今年財政收支平衡邊際大幅改善，地方財政邊際上并不“缺錢(qián)”，導致地方新增專(zhuān)項債發(fā)行意愿較低。

    蘇寧金融研究院宏觀(guān)中心副主任陶金還向記者指出，在穩增長(cháng)壓力不大、地方債務(wù)風(fēng)險集聚的情況下，當前財政部對地方債尤其是專(zhuān)項債的項目質(zhì)量、收益前景匹配等方面的要求更高，而更嚴格的評估工作也將影響到專(zhuān)項債發(fā)行速度。

    3萬(wàn)億待發(fā)限額

    難以集中發(fā)行

    經(jīng)全國人大批準，2021年預算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元。其中，一般債務(wù)限額8200億元，專(zhuān)項債務(wù)限額36500億元。記者根據1~5月新增專(zhuān)項債發(fā)行規模測算發(fā)現，今年新增專(zhuān)項債還有30774億元限額待發(fā)行。

    在陶金看來(lái)，從當前專(zhuān)項債發(fā)行壓力看，若要按往年10月發(fā)完新增專(zhuān)項債限額的要求執行，則會(huì )要求后續專(zhuān)項債加快發(fā)行節奏并進(jìn)行集中發(fā)行，但這與財政部今年的政策表述相矛盾。

    對于專(zhuān)項債的發(fā)行節奏，財政部黨組書(shū)記、部長(cháng)劉昆在5月6日發(fā)表的署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現代財稅體制》中提到：加強地方政府債務(wù)管理。根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和財政支出需要，合理把握債券發(fā)行節奏，推動(dòng)各地做好項目?jì)?，?yōu)先選擇成熟度高的項目予以支持。

    廣發(fā)證券固收首席分析師劉郁認為，財政部在發(fā)行節奏上的表態(tài)，意味著(zhù)以往年份政府債集中于數個(gè)月內發(fā)行的模式，可能在今年難再現。財政部均衡發(fā)債節奏也表現為地方債和國債發(fā)行節奏的平衡，5月份多只國債發(fā)行規模相對4月同期限發(fā)行規模明顯縮減，可能是在為地方債發(fā)行“讓路”。

    在做好專(zhuān)項債發(fā)行工作上，財政部有關(guān)負責人還在2021年一季度財政收支情況新聞發(fā)布會(huì )上提出，下一步，財政部將加強專(zhuān)項債券管理，基于預算一體化管理系統，通過(guò)信息化手段對專(zhuān)項債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式監管，及時(shí)掌握項目資金使用和建設進(jìn)度等信息。

    伍超明認為，實(shí)行專(zhuān)項債穿透式管理短期會(huì )拖慢專(zhuān)項債發(fā)行節奏，但長(cháng)期能夠提高專(zhuān)項債券發(fā)行速度。在實(shí)行專(zhuān)項債穿透式管理的初期，有關(guān)部門(mén)需要對大量的存量債務(wù)進(jìn)行排查，可能耗費時(shí)間偏長(cháng)。同時(shí)，政策建立初期各項制度仍不完善，地方參與穿透式監管試點(diǎn)的積極性也不高。不過(guò)，穿透式管理政策的建立有利于規范我國專(zhuān)項債發(fā)行流程，隨著(zhù)日后成功范例不斷積累，長(cháng)期來(lái)看有利于專(zhuān)項債發(fā)行提速。

    新增專(zhuān)項債

    可能“發(fā)不完”

    由于發(fā)行進(jìn)度不及市場(chǎng)預期，以及今年財政政策對專(zhuān)項債發(fā)行節奏、發(fā)行工作的安排部署。多位專(zhuān)家認為，今年新增專(zhuān)項債的后續發(fā)行工作存在諸多變數，發(fā)行時(shí)間窗口或將滯后一個(gè)季度至四季度發(fā)行完畢。此外，今年也存在無(wú)法按預算安排發(fā)完限額的可能性。

    伍超明預計，專(zhuān)項債發(fā)行高峰將延后至三季度，而四季度發(fā)行比例較往年或有提升，延后完成新增專(zhuān)項債額度的可能性偏高。根據歷史經(jīng)驗，新增專(zhuān)項債發(fā)行高峰多集中在6~8月份，而今年尚有約3萬(wàn)億元的新增專(zhuān)項債待發(fā)行，因此三季度出現發(fā)行高峰的概率較大。另外，由于財政部對發(fā)行節奏的表態(tài)，專(zhuān)項債集中發(fā)行模式或很難再現，四季度專(zhuān)項債發(fā)行比例提升的概率偏大。

    張瑜則給出了三種6~12月新增專(zhuān)項債發(fā)行的可能情景。第一種預計如往年一樣10月發(fā)完新增專(zhuān)項債，追趕2020年進(jìn)度。第二種預計將在12月發(fā)完，也就是新增專(zhuān)項債發(fā)行整體滯后約一個(gè)季度，和今年提前下達新增限額的時(shí)滯基本一致。第三種預計12月將發(fā)剩5000億元新增專(zhuān)項債。不過(guò)，考慮到財政部將及時(shí)出臺專(zhuān)項債券用途調整工作指引，今年很難發(fā)剩太多。

    伍超明表示，新增專(zhuān)項債額度用不完的情況并非首次。2020年用于支持中小銀行補充資本金專(zhuān)項債就未全部發(fā)行完畢。加上諸多政策因素如項目審批和穿透式監管要求，都增加了今年新增專(zhuān)項債“發(fā)不完”的可能性?？傮w來(lái)看，財政部后續如何安排新增專(zhuān)項債發(fā)行工作還需進(jìn)一步觀(guān)察。