深耕自貿試驗區創(chuàng )新試驗田

    建設自由貿易試驗區是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的重要戰略舉措。黨的二十屆三中全會(huì )提出，實(shí)施自由貿易試驗區提升戰略。近日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議圍繞擴大高水平對外開(kāi)放、穩外貿穩外資作出重要部署，提出“推動(dòng)自由貿易試驗區提質(zhì)增效和擴大改革任務(wù)授權，加快推進(jìn)海南自由貿易港核心政策落地”。本期特邀專(zhuān)家圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討。

    改革開(kāi)放綜合試驗平臺作用凸顯

    自貿試驗區的涵義是什么？目前已設立的22個(gè)自貿試驗區發(fā)展現狀如何？

    葉欣（商務(wù)部國際貿易經(jīng)濟合作研究院數字貿易研究所所長(cháng)）：自由貿易試驗區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿試驗區”）是我國自主在境內設立開(kāi)展單邊開(kāi)放的重要平臺，是有明確區域范圍的特殊經(jīng)濟區域，是全面深化改革和擴大開(kāi)放的試驗田。主要目的是以制度創(chuàng )新為核心，以可復制可推廣為基本要求，以對標國際高標準經(jīng)貿規則為手段，以風(fēng)險防控為底線(xiàn)，為全面深化改革和擴大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。

    與國際上其他自由貿易園區不同，我國自貿試驗區超越了以保稅這一優(yōu)惠政策為核心構建的功能，通過(guò)制度創(chuàng )新，形成更加系統集成的政策制度體系，不僅涵蓋貿易領(lǐng)域，還包含投資自由便利、金融開(kāi)放創(chuàng )新、政府職能轉變、人員進(jìn)出、運輸往來(lái)、數據流動(dòng)、科技創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，旨在深入推進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )、法治等多方面的改革開(kāi)放，并通過(guò)復制推廣、以點(diǎn)帶面，實(shí)現更大范圍內改革紅利共享、開(kāi)放成果普惠。

    2013年以來(lái)，黨中央分7批先后部署設立了22個(gè)自貿試驗區，已形成較為完善的區域布局和政策制度體系。

    一方面，總體布局更加完善，由沿海向內陸、向沿邊梯度推進(jìn)。2013年、2015年設立的兩批共4個(gè)自貿試驗區均位于東部沿海地區，2017年拓展至中西部地區和東北地區，2018年海南全島建設自貿試驗區，2019年拓展至沿邊地區并增設上海自貿試驗區臨港新片區，2020年設立北京、湖南、安徽自貿試驗區并實(shí)現浙江自貿試驗區擴區，2023年設立新疆自貿試驗區。截至目前，我國自貿試驗區涉及22個(gè)省份的54個(gè)城市以及海南島全島，從東部沿海到內陸、沿邊地區，形成覆蓋東西南北中的改革開(kāi)放創(chuàng )新格局。

    另一方面，政策制度體系更加健全，建設方案和專(zhuān)項政策相結合為自貿試驗區發(fā)展確定路徑。截至今年11月，已出臺29份自貿試驗區建設方案。自貿試驗區專(zhuān)項政策不斷豐富，既有推動(dòng)高水平市場(chǎng)準入的，如2013年出臺的全國第一張外商投資準入負面清單、2021年出臺的全國第一張跨境服務(wù)貿易領(lǐng)域負面清單；又有賦予自貿試驗區更大改革自主權的，如2023年國務(wù)院印發(fā)的《全面對接國際高標準經(jīng)貿規則推進(jìn)中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開(kāi)放總體方案》；還有支持特色領(lǐng)域發(fā)展的，如今年11月商務(wù)部、浙江省共同印發(fā)的《中國（浙江）自由貿易試驗區大宗商品資源配置樞紐建設方案》。

    10余年來(lái)，各自貿試驗區解放思想、守正創(chuàng )新，實(shí)施一系列基礎性、開(kāi)創(chuàng )性改革開(kāi)放舉措，形成許多標志性、引領(lǐng)性制度創(chuàng )新成果，有效發(fā)揮了改革開(kāi)放綜合試驗平臺作用。

    一是提升開(kāi)放型經(jīng)濟發(fā)展水平。自貿試驗區以不到千分之四的國土面積，貢獻了占全國約五分之一的外商投資和進(jìn)出口總額，引領(lǐng)外資準入負面清單制造業(yè)限制條目歸零、服務(wù)業(yè)開(kāi)放持續擴大，帶動(dòng)跨境服務(wù)貿易70多個(gè)分部門(mén)開(kāi)放度超過(guò)入世承諾。加快形成與國際通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式，如重慶自貿試驗區有效解決了鐵路運單不具有物權屬性的問(wèn)題，并推動(dòng)聯(lián)合國國際貿易法委員會(huì )開(kāi)展探索研究，為形成相關(guān)陸上國際貿易規則提供了中國方案。

    二是引領(lǐng)帶動(dòng)全國深化改革開(kāi)放。自貿試驗區實(shí)施“邊試點(diǎn)、邊總結、邊推廣”的改革推進(jìn)模式，截至目前，國家層面總結提煉了7批改革試點(diǎn)經(jīng)驗、5批最佳實(shí)踐案例，共向全國復制推廣349項自貿試驗區制度創(chuàng )新成果。這其中，既有啃下“硬骨頭”的首創(chuàng )性成果，如國際貿易單一窗口、證照分離等；又有打通全環(huán)節的系統集成性成果，如制造業(yè)智能化轉型市場(chǎng)化升級新模式、國際船舶登記入級管理集成創(chuàng )新、網(wǎng)絡(luò )貨運平臺涉稅服務(wù)管理“票e真”模式等。

    三是培育打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。自貿試驗區圍繞產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)制度創(chuàng )新，培育了石油天然氣、生物醫藥、融資租賃、航空維修、工程機械、量子信息等產(chǎn)業(yè)集群，為我國加快構建現代化經(jīng)濟體系、搶占未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)作出積極貢獻。如安徽自貿試驗區帶動(dòng)全省在量子信息產(chǎn)業(yè)方面形成多項全球首個(gè)、全國唯一的成果，誕生了全國第一個(gè)量子計算機操作系統、第一條量子芯片生產(chǎn)線(xiàn)、全球首臺量子鉆石原子力顯微鏡等，推動(dòng)量子信息發(fā)展走在全球前列。

    四是服務(wù)國家戰略的作用凸顯。黨的十八大以來(lái)，黨中央以宏闊的全球視野和卓越的戰略遠見(jiàn)，提出了共建“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區建設等重大戰略，服務(wù)好這些戰略是自貿試驗區建設的重要使命。為更好發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，各自貿試驗區將自身發(fā)展和區域協(xié)調發(fā)展結合起來(lái)，成為區域經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵和推進(jìn)器，積極服務(wù)和融入國家重大戰略，實(shí)現互促互進(jìn)。

    深化東中西部差別化探索

    東、中、西部自貿試驗區積極開(kāi)展差別化探索，呈現出哪些亮點(diǎn)？

    張一婷（國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟研究所副研究員）：“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，完善自由貿易試驗區布局，深化首創(chuàng )性、集成化、差別化改革探索。我國幅員遼闊，各地發(fā)展基礎、改革條件、開(kāi)放水平各不相同。目前已設立的22個(gè)自貿試驗區為東部10個(gè)、中部4個(gè)、西部6個(gè)、東北2個(gè)，從沿海、內陸到沿邊，東、中、西部自貿試驗區因地制宜積極開(kāi)展差別化探索，改革各具特色、各有側重，取得積極成效。

    東部自貿試驗區重在彰顯引領(lǐng)帶動(dòng)優(yōu)勢。東部地區已有上海、廣東、天津、福建、浙江、海南、山東、江蘇、河北、北京10個(gè)自貿試驗區，實(shí)現了全覆蓋，并形成一批可復制推廣的創(chuàng )新經(jīng)驗。一是率先形成首創(chuàng )或同步先行先試。2021年，海南自由貿易港發(fā)布全國首張跨境服務(wù)貿易負面清單《海南自由貿易港跨境服務(wù)貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，提出交通運輸、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、金融、教育等領(lǐng)域針對性開(kāi)放措施，2024年全國版和自貿試驗區版跨境服務(wù)貿易負面清單正式建立。二是率先實(shí)現范圍擴展和功能升級。2020年，浙江自貿試驗區由舟山片區擴展至寧波、杭州、金義片區，是繼上海之后第二個(gè)增設片區的自貿試驗區。今年，國務(wù)院批復《中國（浙江）自由貿易試驗區大宗商品資源配置樞紐建設方案》，明確浙江自貿試驗區打造具有區域競爭力和國際影響力的大宗商品資源配置樞紐。三是率先對接國際高標準經(jīng)貿規則。2023年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點(diǎn)對接國際高標準推進(jìn)制度型開(kāi)放的若干措施》，率先在東部自貿試驗區試點(diǎn)。北京、廣東等地區以自貿試驗區建設為抓手，推動(dòng)開(kāi)展增值電信業(yè)務(wù)擴大對外開(kāi)放試點(diǎn)、獨資醫院領(lǐng)域擴大開(kāi)放試點(diǎn)，主動(dòng)對接國際經(jīng)貿協(xié)定中與服務(wù)業(yè)相關(guān)的承諾條款，推進(jìn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、教育、文化、醫療等有序擴大開(kāi)放。

    中部自貿試驗區重在塑造內陸開(kāi)放優(yōu)勢。中部地區已有河南、湖北、湖南、安徽4個(gè)自貿試驗區，實(shí)現三分之二覆蓋，通過(guò)對接國家重大區域發(fā)展戰略，推動(dòng)中部地區加快崛起。一是助力中部地區高水平對內對外開(kāi)放。中部地區雖不沿海也不沿邊，但具有承東啟西、連南接北的區位優(yōu)勢，以及資源要素豐富、市場(chǎng)潛力龐大、文化底蘊深厚等比較優(yōu)勢，是我國高水平對內對外開(kāi)放的重要樞紐。如安徽自貿試驗區主動(dòng)融入長(cháng)三角一體化發(fā)展戰略，積極聯(lián)動(dòng)長(cháng)三角自貿試驗區發(fā)展，形成蕪湖港—洋山港“聯(lián)動(dòng)接卸”江海聯(lián)運模式等制度創(chuàng )新成果。二是助力中部地區高標準服務(wù)國家戰略。中部地區向北連接京津冀協(xié)同發(fā)展，向東融入長(cháng)三角一體化發(fā)展，向南對接粵港澳大灣區建設，又處于長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的中游關(guān)鍵地帶。通過(guò)與其他重大發(fā)展戰略深度對接，既能吸引發(fā)達地區產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新資源，也能增強對欠發(fā)達地區的輻射帶動(dòng)。三是助力中部地區高質(zhì)量推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。中部自貿試驗區積極創(chuàng )新與東部地區產(chǎn)業(yè)合作機制，有序承接產(chǎn)業(yè)轉移，探索共建產(chǎn)業(yè)帶、科創(chuàng )帶等，改造升級傳統產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)。如湖北自貿試驗區加快建設中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區、戰略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區，致力于推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已形成光電子信息、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)、生命健康、高端裝備、北斗等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

    西部自貿試驗區重在發(fā)揮沿邊區位優(yōu)勢。西部地區已有重慶、四川、陜西、廣西、云南、新疆6個(gè)自貿試驗區，實(shí)現半數覆蓋，并擁有沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗區等開(kāi)放平臺。我國西部地區與周邊10多個(gè)國家接壤，得天獨厚的地理位置、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，使得西部成為對外開(kāi)放總體布局中的重要一環(huán)。一是打造我國高水平對外開(kāi)放的橋頭堡。云南自貿試驗區與越南等國接壤，成為連接南亞、東南亞大通道的重要節點(diǎn)，形成我國面向南亞、東南亞輻射中心。新疆自貿試驗區發(fā)揮“五口通八國、一路連歐亞”的區位優(yōu)勢，加快創(chuàng )建亞歐黃金通道。二是搭建暢通國內國際雙循環(huán)的重要樞紐。以廣西為代表的西部沿邊自貿試驗區積極參與西部陸海新通道建設，打造西部地區最便捷的出?？?，有效加強與西南、西北、中南骨干通道銜接。以四川為代表的西部?jì)汝懽再Q試驗區發(fā)揮共建“一帶一路”和長(cháng)江經(jīng)濟帶交匯點(diǎn)的腹地優(yōu)勢，推動(dòng)內陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開(kāi)放。

    黨的二十屆三中全會(huì )圍繞優(yōu)化區域開(kāi)放布局作出重要部署，提出實(shí)施自由貿易試驗區提升戰略。未來(lái)，需在更廣領(lǐng)域、更深層次開(kāi)展探索，實(shí)現自由貿易試驗區制度型開(kāi)放水平、系統性改革成效、開(kāi)放型經(jīng)濟質(zhì)量全面提升。

    發(fā)揮上海制度創(chuàng )新頭雁效應

    國家層面復制推廣的創(chuàng )新成果近半源自上海，形成了哪些啟示借鑒？

    鄧慧慧（對外經(jīng)濟貿易大學(xué)國家對外開(kāi)放研究院教授）：2013年8月，國務(wù)院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，這是我國設立的第一個(gè)自貿試驗區。上海自貿試驗區作為改革開(kāi)放的先鋒陣地，始終在推動(dòng)貿易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運輸來(lái)往自由便利以及數據安全有序流動(dòng)等方面大膽探索。10余年間，在國家層面復制推廣的逾300項自貿試驗區制度創(chuàng )新成果中，近一半源自上海首創(chuàng )或同步先行先試，為穩步擴大制度型開(kāi)放作出重要貢獻。

    上線(xiàn)全國第一個(gè)國際貿易單一窗口。作為上海自貿試驗區制度創(chuàng )新的重要成果，上海國際貿易單一窗口自2014年6月上線(xiàn)以來(lái)，已成為全球數據處理量最大的地方國際貿易單一窗口，為進(jìn)出口企業(yè)提供了便利的一站式服務(wù)。據上海市商務(wù)委數據，上海國際貿易單一窗口功能已逐步形成“外貿+金融”“通關(guān)+物流”“監管+服務(wù)”等16大功能板塊和66項特色應用，支撐全國超四分之一的貿易量，服務(wù)企業(yè)超60萬(wàn)家，在單一窗口建設的構成形式、運行模式等方面積累了寶貴經(jīng)驗。

    推出全國第一張外商投資準入負面清單。2013年9月，我國第一張外商投資準入負面清單發(fā)布實(shí)施，2016年推廣至全國。至此，我國外資管理體制從正面清單管理向負面清單管理轉變。經(jīng)過(guò)7次縮減，負面清單條目實(shí)現制造業(yè)條目清零、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域持續擴大開(kāi)放，投資自由化水平不斷提升。目前上海外資企業(yè)已超7.5萬(wàn)家，實(shí)際使用外資累計3500億美元，外資企業(yè)創(chuàng )造了上海近五分之三的貨物進(jìn)出口總額、五分之二的工業(yè)產(chǎn)值、三分之一的稅收、四分之一的GDP和五分之一的就業(yè)。上海自貿試驗區成為外資進(jìn)入中國的開(kāi)放樞紐門(mén)戶(hù)，為國際合作塑造了互利共贏(yíng)的示范。

    創(chuàng )設全國第一個(gè)自由貿易賬戶(hù)。2014年6月，央行上?？偛颗e行自由貿易賬戶(hù)業(yè)務(wù)啟動(dòng)儀式，包括中行、工行、建行、浦發(fā)、上海銀行在內的五家銀行自由貿易賬戶(hù)系統接入央行上?？偛肯到y，實(shí)現自由貿易賬戶(hù)的功能。自由貿易賬戶(hù)是探索投融資匯兌便利、擴大金融市場(chǎng)開(kāi)放和防范金融風(fēng)險的一項重要制度安排，是一個(gè)本外幣一體化、賬戶(hù)內本外幣可自由兌換的銀行賬戶(hù)體系，企業(yè)可在不受傳統資本管制的情況下，實(shí)現人民幣與外幣的自由兌換，并支持跨境資金的實(shí)時(shí)結算和支付。上海自貿試驗區率先探索試點(diǎn)自由貿易賬戶(hù)體系，建立“一線(xiàn)審慎監管、二線(xiàn)有限滲透”資金跨境流動(dòng)管理模式，不僅有效降低了企業(yè)融資成本，而且充分發(fā)揮了自貿紅利輻射全國優(yōu)勢。

    發(fā)布全國首批數據跨境場(chǎng)景化“一般數據”清單。2019年8月，上海自貿試驗區臨港新片區設立。增設臨港新片區不是簡(jiǎn)單的擴大面積，而是制度創(chuàng )新。2023年，國務(wù)院印發(fā)《全面對接國際高標準經(jīng)貿規則推進(jìn)中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開(kāi)放總體方案》，提出按照數據分類(lèi)分級保護制度，支持上海自貿試驗區率先制定重要數據目錄。今年1月，《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區數據跨境流動(dòng)分類(lèi)分級管理辦法（試行）》發(fā)布，將跨境數據從高到低依次分為核心數據、重要數據、一般數據三個(gè)級別，填補了一般數據出境程序的制度空缺。這份清單的發(fā)布使上海成為中國內地第一個(gè)實(shí)施具體地方性法規以加快一般數據跨境流動(dòng)的城市，對推動(dòng)數據安全、高效、自由有序跨境流動(dòng)，實(shí)現高水平對外開(kāi)放具有重要意義。

    未來(lái)，為加快實(shí)施自由貿易試驗區提升戰略，上海自貿試驗區可從以下方面著(zhù)力，更好發(fā)揮先行先試作用，打造國家制度型開(kāi)放示范區。

    一是發(fā)揮制度創(chuàng )新頭雁效應。全面對接國際高標準經(jīng)貿規則，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開(kāi)放，率先構建與高標準經(jīng)貿規則相銜接的制度體系和監管模式，在知識產(chǎn)權、數據流動(dòng)、技術(shù)轉移等方面深化“放管服”改革，引導全球企業(yè)集聚。

    二是擴大金融高水平開(kāi)放。加強優(yōu)質(zhì)金融供給，服務(wù)好“走出去”和“一帶一路”建設，穩慎扎實(shí)推進(jìn)人民幣國際化。加強跨境資金清算、結算服務(wù)，豐富跨境金融產(chǎn)品種類(lèi)。強化金融監管框架，確保金融市場(chǎng)穩定運行，吸引更多國際資金流入。

    三是提高數據要素價(jià)值轉化。加快國際數據合作平臺建設，優(yōu)化數據流動(dòng)效率和安全性。實(shí)施差異化稅收優(yōu)惠政策、科研支持政策和技術(shù)合作政策，鼓勵外資企業(yè)將創(chuàng )新性數據引入我國市場(chǎng)，最大限度激發(fā)數據價(jià)值。