城市更新“路線(xiàn)圖”明確 完善城市更新頂層設計 打造宜居、韌性、智慧城市

    本報記者 張薌逸 韓昱

    5月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式，建立可持續的城市更新模式和政策法規，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

    城市更新行動(dòng)是滿(mǎn)足人民美好生活需要、提升民生福祉的關(guān)鍵舉措，也是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、打造經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的重要環(huán)節?！兑庖?jiàn)》明確了城市更新行動(dòng)的總體要求、主要任務(wù)和支撐保障舉措，勾畫(huà)出未來(lái)實(shí)施城市更新行動(dòng)的“路線(xiàn)圖”。

    中指研究院研究總監吳建欽表示，隨著(zhù)我國城市更新的頂層設計進(jìn)一步完善，在可持續的城市更新模式和政策法規的引領(lǐng)下，城市更新在穩增長(cháng)、擴內需、惠民生方面的重要作用將進(jìn)一步顯現。

    多維度開(kāi)展城市更新

    自2019年中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次提出“城市更新”以來(lái)，我國城市更新行動(dòng)持續推進(jìn)，取得了顯著(zhù)成效。據住房和城鄉建設部統計，2024年，全國共實(shí)施城市更新項目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。

    《意見(jiàn)》為城市更新行動(dòng)提出了新目標，明確到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設方式轉型初見(jiàn)成效，安全發(fā)展基礎更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

    為實(shí)現這一目標，《意見(jiàn)》提出了八項主要任務(wù)，包括加強既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造，開(kāi)展完整社區建設，推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等更新改造等內容。

    上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(cháng)嚴躍進(jìn)認為，《意見(jiàn)》提出的城市更新主要任務(wù)次序鮮明，由小到大分別包括了既有建筑、老舊小區、完整社區、城市功能、基礎設施、生態(tài)系統等，脈絡(luò )清晰。

    值得注意的是，《意見(jiàn)》在推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等更新改造等方面，將“業(yè)態(tài)升級”“植入新業(yè)態(tài)新功能”等內容列為“關(guān)鍵詞”。

    事實(shí)上，目前已有城市通過(guò)城市更新為老舊城區注入新活力，在存量空間中創(chuàng )造增量?jì)r(jià)值。

    在蘇州市姑蘇區的十全街，自2024年起通過(guò)步行改善、文化賦能的空間改造，打造以人為本的古城保護更新街區。更新改造后，街道流量、經(jīng)營(yíng)時(shí)長(cháng)、商戶(hù)收入顯著(zhù)提升，周末高峰時(shí)期人流量翻3倍以上，街道夜間活力延長(cháng)2小時(shí)，店鋪客流量和營(yíng)業(yè)額提升30%、部分增長(cháng)50%以上。

    “推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等改造能夠補齊生活消費短板，創(chuàng )新消費場(chǎng)景，有望推動(dòng)城市文旅業(yè)發(fā)展，讓人民群眾生活更好、更便捷。”廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《證券日報》記者表示，城市更新在助力城市高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也將成為提振消費、做強國內大循環(huán)的抓手之一。

    全方位進(jìn)行支撐保障

    在開(kāi)展城市更新行動(dòng)的過(guò)程中，構建城市更新制度框架、為城市更新提供各類(lèi)要素支持是不可或缺的環(huán)節。

    當前，各地正探索建立可持續的城市更新機制。住房和城鄉建設部數據顯示，297個(gè)地級及以上城市全面開(kāi)展城市體檢，全方位查找城市短板問(wèn)題，確定城市更新重點(diǎn)任務(wù)。310多個(gè)城市編制城市更新專(zhuān)項規劃，普遍形成“城市更新規劃—單元（片區）策劃—項目實(shí)施方案”的實(shí)施體系，部分城市強化精細化城市設計引導。

    “近年來(lái)，城市更新在推進(jìn)過(guò)程中仍存在諸多的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，需要頂層設計推動(dòng)各地創(chuàng )新政策機制。”吳建欽表示，《意見(jiàn)》提出建立健全城市更新實(shí)施機制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六項支撐保障措施，全方位開(kāi)展系統性保障，將有利于打通城市更新開(kāi)展過(guò)程中的堵點(diǎn)。

    《意見(jiàn)》要求，建立健全城市更新實(shí)施機制。創(chuàng )新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。

    在李宇嘉看來(lái)，城市更新“以需求為導向、以項目為牽引”，這首先要求各地“無(wú)體檢，不更新”，根據體檢發(fā)現問(wèn)題，缺什么補什么。通過(guò)健全規劃體系和更新機制，能夠確保城市更新的系統性、整體性、協(xié)調性。

    《意見(jiàn)》還提出，完善用地政策。具體而言，包括“推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途依法合理轉換”“盤(pán)活利用存量低效用地”“鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以轉讓、入股、聯(lián)營(yíng)等方式更新改造低效用地”等舉措。

    工業(yè)園區化身生態(tài)科技園、老舊廠(chǎng)房變身文旅酒店……這些“華麗轉身”的背后，都涉及用地規劃的調整。

    以北京市懷柔區金隅興發(fā)老廠(chǎng)房改造科研樓項目為例，其在改造過(guò)程中創(chuàng )新用地政策，項目地塊由工業(yè)用地調整為研發(fā)設計用地，國有企業(yè)通過(guò)協(xié)議出讓方式取得建設用地使用權并實(shí)施改造。

    “城市更新中補短板、消除隱患、完整社區建設等，都需要增量空間，這就需要用地保障。”李宇嘉認為，這是支撐保障方面的重點(diǎn)。

    健全多元化投融資方式

    持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)，資金保障是關(guān)鍵。

    《意見(jiàn)》在加強支撐保障部分，明確提出“健全多元化投融資方式”，包括“加大中央預算內投資等支持力度，通過(guò)超長(cháng)期特別國債對符合條件的項目給予支持”“中央財政要支持實(shí)施城市更新行動(dòng)”“地方政府要加大財政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統籌使用，在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規舉債融資”等具體舉措。

    目前，中央及地方財政已為城市更新提供了大力支持。

    從中央財政支持角度看，今年4月初，財政部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展2025年度中央財政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》提出“中央財政繼續支持部分城市實(shí)施城市更新行動(dòng)”，并明確了補助標準和支持范圍。

    從地方政府專(zhuān)項債券角度看，專(zhuān)項債券中已有部分資金投向棚戶(hù)區改造、城鎮老舊小區改造等。企業(yè)預警通數據顯示，截至5月18日，項目資金用途包括“棚戶(hù)區改造”的規模今年已達到18247.57億元，接近2024年全年19163.70億元。

    除財政投入外，《意見(jiàn)》還提出，鼓勵各類(lèi)金融機構在依法合規、風(fēng)險可控、商業(yè)可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì )資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項目發(fā)行基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類(lèi)債券等。

    李宇嘉認為，《意見(jiàn)》強調“調動(dòng)人民群眾參與城市更新積極性”“鼓勵產(chǎn)權所有人自主更新，支持企業(yè)盤(pán)活閑置低效存量資產(chǎn)”。在物業(yè)產(chǎn)權歸屬明晰的情況下，調動(dòng)產(chǎn)權人改造的積極性，按照產(chǎn)權人的需求推進(jìn)改造，解決痛點(diǎn)，改造效果才能得到提升。

    吳建欽表示，下階段，各部門(mén)及各地有望進(jìn)一步出臺更多細化的支持性政策，合力推動(dòng)我國城市更新進(jìn)入多效益統籌、多模式創(chuàng )新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的高質(zhì)量發(fā)展期。