中國人民大學(xué)商法研究所所長(cháng)、教授劉俊海：資本市場(chǎng)法治建設需發(fā)揮固根本、穩預期、利長(cháng)遠功能

    本報記者 吳曉璐

    2020年，是資本市場(chǎng)的而立之年。資本市場(chǎng)30年的歷史，可以解讀為一部攻堅克難的改革創(chuàng )新史。

    事隨勢遷，而法必變。30年間，資本市場(chǎng)的改革創(chuàng )新，帶動(dòng)了法治體系的不斷完善，這其中凝聚著(zhù)一批批人的奉獻，中國人民大學(xué)商法研究所所長(cháng)、教授劉俊海亦是其中之一。近日，就資本市場(chǎng)30年的法治化進(jìn)程，劉俊海對《證券日報》記者講述了他的故事。

    “1991年年底，上海和深圳兩個(gè)交易所剛剛開(kāi)始運作一年，當時(shí)證券市場(chǎng)還是由中國人民銀行代為監管。為了撰寫(xiě)我的碩士學(xué)位論文《論證券交易立法的若干問(wèn)題》，我覺(jué)得必須前往證券市場(chǎng)一線(xiàn)地帶搜集資料，進(jìn)行調研。”回憶往昔，劉俊海說(shuō)道。

    那個(gè)時(shí)候，上交所只有8只上市股票，深交所只有6只。但是，正是這趟上交所之旅，加深了劉俊海與資本市場(chǎng)的不解之緣。自90年代末開(kāi)始，劉俊海作為核心咨詢(xún)專(zhuān)家或起草工作小組成員，陸續參加了《公司法》《證券法》《證券投資基金法》等法律的研究、起草和修改工作，為資本市場(chǎng)法治建設貢獻了一份力量。其中，《證券法》在2005年和2019年的兩次大修過(guò)程中，劉俊海作為核心咨詢(xún)專(zhuān)家和相關(guān)課題組專(zhuān)家組組長(cháng)，為《證券法》的修改提供了系統性的建議。

    眾所周知，我國的《證券法》是與資本市場(chǎng)一起成長(cháng)的。談及當前我國資本市場(chǎng)法治建設，劉俊海認為，我國資本市場(chǎng)的法治建設與成熟資本市場(chǎng)仍存在差距。未來(lái)隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展，資本市場(chǎng)法治化建設將是一場(chǎng)只有起點(diǎn)、沒(méi)有終點(diǎn)的馬拉松。

    帶著(zhù)爭議誕生

    首部《證券法》6年磨一劍

    1990年12月份前后，上交所和深交所相繼成立，標志著(zhù)我國證券市場(chǎng)正式成立。初期，兩個(gè)交易所的運作，主要受中國人民銀行、當地政府和交易所的規章規范，一直到1993年，國務(wù)院頒布《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），對股票的交易與發(fā)行進(jìn)行了全面的規范與管理，我國證券市場(chǎng)迎來(lái)第一部專(zhuān)門(mén)性行政法規?！稐l例》為《證券法》的出臺奠定了基礎。

    1992年7月份，全國人大財經(jīng)委組織《證券交易法》起草組成立，此后，《證券交易法》改為《證券法》。歷經(jīng)6年的打磨之后，《證券法》于1998年12月29日出臺。

    對于首部《證券法》6年磨一劍，劉俊海表示，《證券法》草案完成后，于1993年8月份提交八屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議初次審議。按照我國的立法體制，《證券法》草案提交全國人大常委會(huì )審議后，轉交法制工作委員會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)法工委）從事具體的修改研究工作。法工委是全國人大常委會(huì )下設的日常工作機構，不同于作為會(huì )議體的全國人大法律委員會(huì )。法工委擁有一大批精通立法規律和法治實(shí)踐的專(zhuān)家型立法工作人員。起草和修改證券法也當然是他們的專(zhuān)業(yè)擅長(cháng)。

    “一年后，法工委版的《證券法》草案出爐，雖然確認了財經(jīng)委版的不少內容，但也有不少大刀闊斧的改動(dòng)和完善。在1994年在雅寶路北京空軍招待所召開(kāi)的研討會(huì )上，兩個(gè)不同版本的支持者還產(chǎn)生了嚴重分歧。一直到1998年《證券法》正式出臺前，相關(guān)的爭論一直沒(méi)有停止過(guò)。”劉俊海表示，當時(shí)爭論的問(wèn)題主要有三個(gè)。一是《證券法》是否應當調整證券發(fā)行；二是證券立法應當一步到位，還是分階段推進(jìn)立法；三是是否應當單章規定證券投資基金。

    劉俊海表示，從1998年的《證券法》來(lái)看，針對第一個(gè)問(wèn)題，最終采取了中庸之道，既在《證券法》中對證券的發(fā)行市場(chǎng)作出規定，又與《公司法》的規定互相銜接，避免兩法之間的不必要沖突。對于第二和第三個(gè)問(wèn)題，則以法工委的觀(guān)點(diǎn)為主導，即分階段推進(jìn)立法，并舍棄了證券投資基金的內容。

    站在當下來(lái)回望我國的首部《證券法》，劉俊海表示，這部法律的頒行對于推動(dòng)我國資本市場(chǎng)由新興加轉軌的市場(chǎng)最終并入法治軌道，促進(jìn)我國資本市場(chǎng)的大發(fā)展大繁榮作出了重大貢獻。

    “但是，由于立法之初的特殊歷史背景（亞洲金融危機和國企改革），以及當時(shí)我國證券市場(chǎng)中的法律問(wèn)題暴露得不夠充分，加之對國外立法例、監管經(jīng)驗和學(xué)說(shuō)的研究與借鑒能力有限，1998年的《證券法》存在著(zhù)一些制度設計缺陷，例如重安全、輕效率；重管制、輕自治；重刑輕民以及前瞻性不夠等。”劉俊海表示。

    兩次大修

    強化投資者保護

    在《證券法》出臺4年多后，2003年7月份，全國人大財經(jīng)委成立《證券法》修改起草工作，《證券法》迎來(lái)第一次修訂，并與《公司法》修訂草案同時(shí)獲得2005年10月27日的全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十八次會(huì )議通過(guò)。

    在2004年至2005年間，作為核心咨詢(xún)專(zhuān)家，劉俊海多次參加全國人大法工委舉行的《公司法》和《證券法》修改專(zhuān)家座談會(huì )，并提出立法建議，很多建議被采納。“2005年的《證券法》，既深深扎根于我國的國情，也大膽借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟國家先進(jìn)的立法例、判例與學(xué)說(shuō)，尤其是《公司法》與《證券法》在聯(lián)動(dòng)修改后，可訴性與可操作性增強，兩法之間更協(xié)調。”談及2005年的《證券法》，劉俊海如是說(shuō)。

    “值得一提的是，2005年修訂的《證券法》強化了投資者保護以及民事責任的積極作用。”劉俊海表示，一是明確規定了國家設立投資者保護基金，投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成。這就筑起了一道投資者權益保護的安全閥；二是規定了虛假陳述、內幕交易、操縱市場(chǎng)等違法違規行為人給投資者造成損失的，應當承擔賠償責任。

    除了投資者保護，2005年修訂的《證券法》還對“公開(kāi)發(fā)行”進(jìn)行了定義；降低公開(kāi)發(fā)行新股的條件；強化了上市公司信息披露，預披露制度。

    法律修訂是大改，修正是小改。2004年8月份，《證券法》先迎來(lái)了第一次修正，此次修正取消了溢價(jià)發(fā)行股票時(shí)需對價(jià)格標準進(jìn)行審批的規定，并將公司債券的上市交易條件規定由證券交易所進(jìn)行審批。2013年和2014年，《證券法》分別進(jìn)行了第二次、第三次修正，主要是為改變證券市場(chǎng)在實(shí)踐中的不適應之處。

    《證券法》的第二次修訂于2015年啟動(dòng)，先后經(jīng)歷四次審議，最終于2019年12月28日獲審議通過(guò)。此次修訂，確立了證券發(fā)行注冊制、提高違法違規成本、完善投資者保護制度、創(chuàng )設中國特色的證券集體訴訟制度、強化上市公司信息披露要求、壓實(shí)中介機構市場(chǎng)“看門(mén)人”法律職責等，內容頗豐。

    “為推動(dòng)2019年《證券法》的修訂，應亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）與全國人大常委會(huì )法工委之邀，在2014年到2017年，我擔任了這兩家機構合作的《中國證券期貨市場(chǎng)法律體系改革》課題組專(zhuān)家組組長(cháng)，對《證券法》的全面修改提出了系統性建議。”劉俊海告訴記者，“我們給人大法工委提了十幾輪修改意見(jiàn)。”

    談及此次修訂，劉俊海認為，最大的亮點(diǎn)是強化了投資者保護。“這是整個(gè)《證券法》最有溫度的核心策略。包括設立投資者保護專(zhuān)章、創(chuàng )立中國特色集體訴訟制度、明確了投資者適當性制度并完善上市公司現金分紅制度等”

    “《證券法》保護投資者的重點(diǎn)，不在于消除股票投資過(guò)程中的市場(chǎng)風(fēng)險，更不擔保股東獲得投資回報，而在于預防和鏟除失信行為，確保投資者在公開(kāi)、公平、公正和誠信的法治化市場(chǎng)環(huán)境中，做出理性決策。”劉俊海如是說(shuō)。

    發(fā)揮法治

    固根本、穩預期、利長(cháng)遠功能

    除了作為核心咨詢(xún)專(zhuān)家多次參加《證券法》和《公司法》的修改專(zhuān)家座談會(huì )，劉俊海也是我國《證券投資基金法》的起草工作小組成員。2003年10月28日，《證券投資基金法》獲得通過(guò)，并于2004年6月1日正式實(shí)施。

    “1999年4月份，《證券法》通過(guò)不久，我受邀加入了《投資基金法》起草工作小組。”劉俊?；貞浀?，“但是，寫(xiě)到2002年年初的時(shí)候，這個(gè)法就寫(xiě)不下去了。因為證券投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和風(fēng)險投資基金三類(lèi)基金很不一樣，對于產(chǎn)業(yè)投資基金和風(fēng)險投資基金，起草小組成員內部觀(guān)點(diǎn)不太一樣。后來(lái)，為了減少立法阻力，就把《投資基金法》加了兩個(gè)字的定語(yǔ)，即《證券投資基金法》，其中的投資者權益保護章節是我負責的。”

    目前，《公司法》新一輪修改已列入十三屆全國人大常委會(huì )立法規劃。“去年5月7日，全國人大法工委成立《公司法》修改領(lǐng)導小組、咨詢(xún)小組與工作小組，再次啟動(dòng)了《公司法》修改研究程序。我為被全國人大工委聘為公司法修改咨詢(xún)小組成員，并承擔了全國人大法工委的委托課題《公司法修改研究》。”劉俊海告訴記者。

    “本來(lái)我是一直呼吁這一輪《證券法》和《公司法》聯(lián)動(dòng)修改的，但是沒(méi)想到《公司法》慢了一拍。”劉俊海表示，此次《公司法》修改，應該尊重和鼓勵公司自治，為上市公司治理提供制度保障；注重保護中小股東利益，確認股東平等原則，在雙層股權結構下避免由于創(chuàng )始股東濫用表決權和控制權而損害中小股東權利等。

    近年來(lái)，資本市場(chǎng)深化改革不斷推進(jìn)，而法治化是資本市場(chǎng)改革的邏輯主線(xiàn)之一。劉俊海認為，未來(lái)資本市場(chǎng)改革過(guò)程中如果遇到問(wèn)題且不能回避，就要用法治方式和法律思維來(lái)深化改革，促進(jìn)發(fā)展，維護穩定，凝聚共識，消除分歧，要更好地發(fā)揮法治在資本市場(chǎng)領(lǐng)域固根本、穩預期、利長(cháng)遠的功能。