積極財政政策將回歸常態(tài)突出重點(diǎn)

    2021年是“十四五”開(kāi)局之年，是我國現代化建設進(jìn)程中具有特殊重要性的一年。2020年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議要求，宏觀(guān)政策要保持連續性、穩定性、可持續性。要繼續實(shí)施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持對經(jīng)濟恢復的必要支持力度，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎，把握好政策時(shí)度效。2020年財政政策是為應對大范圍突發(fā)性事件及其沖擊而制定的，規模和力度均非常態(tài)。2021年財政政策雖仍定調為“積極”，但經(jīng)濟環(huán)境的改變決定了其內涵也將呈現相應變化，即積極財政政策將在2021年回歸常態(tài)。在這個(gè)前提下，相應的政策措施勢必將提質(zhì)增效，重點(diǎn)突出。

    重點(diǎn)在五方面著(zhù)力

    筆者認為，2021年財政政策的重點(diǎn)實(shí)施方向可能會(huì )在以下五個(gè)方面。

    第一，保持經(jīng)濟運行在合理區間。盡管我國經(jīng)濟成功抵御了新冠肺炎疫情的重大沖擊，經(jīng)濟增長(cháng)實(shí)現“V”型反轉，但疫情的巨大沖擊使得全球經(jīng)濟嚴重衰退。而且2021年疫情變化仍具不確定性，全球經(jīng)濟依然籠罩在疫情的陰霾之下。因此，鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果，扎實(shí)做好“六穩”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)依然面臨壓力。在這樣的情況下，2021年積極財政政策的首要任務(wù)仍然是在穩中求進(jìn)的基調中推動(dòng)國內經(jīng)濟運行保持在合理區間。2021年財政政策在穩定經(jīng)濟增長(cháng)方面主要有三大抓手。一是做好財力保障，支持國家重大項目的建設工作，穩住全國經(jīng)濟的基本盤(pán)。這是扎實(shí)做好“六穩”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)的必然要求。因此，在保證已有重大生產(chǎn)建設項目繼續穩步推進(jìn)的同時(shí)，2021年全國各?。ㄊ?、自治區）仍將會(huì )有數量可觀(guān)的大型生產(chǎn)建設項目上馬，而這離不開(kāi)財政資源的支持和保障。

    二是繼續推進(jìn)減稅降費。2021年，減稅降費政策仍將進(jìn)一步開(kāi)展，還將和稅制的完善結合起來(lái)，通過(guò)稅制改革來(lái)完善減稅降費，推進(jìn)結構性減稅降費。從當前財政收支狀況改善情況看，2021年結構性減稅和降費（主要體現在非稅收收入上）的空間將不會(huì )遜色于2020年。

    三是用好地方政府專(zhuān)項債券。2021年地方政府債券發(fā)行數量將會(huì )降低無(wú)疑是大概率事件，因此，如何提高存量資金的利用效率，以及合理安排增量資金的用途將成為地方政府重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。綜合考慮多方因素，新增地方政府債券主要投向將以助力地區產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)消費規模擴大和質(zhì)量升級以及保障民生（促進(jìn)就業(yè)、教育、醫療等公共服務(wù)發(fā)展）為主。

    第二，堅定實(shí)施擴大內需戰略。擴大國內需求是加快構建國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的戰略基點(diǎn)。2021年積極財政政策有望在以下四方面助力國內需求擴大。一是積極拓展政府投資新領(lǐng)域。傳統的政府投資主要是通過(guò)基建拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。然而當前這一模式面臨著(zhù)增長(cháng)空間不斷減小、發(fā)展效率持續降低以及結構性矛盾日益凸顯等困境。因此，尋找資金利用效率高，有利于優(yōu)化經(jīng)濟結構的新投資領(lǐng)域勢在必行。2021年政府投資將優(yōu)先考慮補齊農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)保、物資儲備、防災減災、民生保障等領(lǐng)域短板，推進(jìn)“兩新一重”等重大工程建設。同時(shí)，政府投資撬動(dòng)民間資本參與生產(chǎn)建設投資同樣值得關(guān)注，尤其是基建REITs。

    二是在調節收入分配方面主動(dòng)作為。收入分配需要在兩個(gè)維度強化調節效果。首先是要素收入分配方面。近年來(lái)，國內勞動(dòng)收入份額一直保持逐年緩慢下降趨勢。扭轉這一局面需要加大稅收、社保、轉移支付等調節力度，同時(shí)配合健全工資合理增長(cháng)機制。其次是居民收入分配方面。著(zhù)力提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，促進(jìn)公共服務(wù)均等化將是今年財政工作的重要內容。

    三是著(zhù)力改善基本民生。改善民生的首要任務(wù)在于保障就業(yè)穩定和促進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展。盡管疫情對國內經(jīng)濟的影響漸行漸遠，但“保就業(yè)”和“?；鶎舆\轉”相關(guān)工作依然面臨明顯的壓力。因此要繼續落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策，加大對重點(diǎn)群體就業(yè)的幫扶，穩住就業(yè)基本盤(pán)。近年來(lái)，教育支出已然成為財政首要支出，且增速一直穩步提升。這一趨勢大概率將貫穿整個(gè)“十四五”期間。

    四是全面推進(jìn)鄉村振興。財政推進(jìn)鄉村振興主要依靠三項措施并舉：保持財政支持政策和資金規?？傮w穩定；繼續推進(jìn)精準扶貧，加強定點(diǎn)幫扶工作；加快補齊農村流通短板，暢通“工業(yè)品下鄉”“農產(chǎn)品進(jìn)城”渠道。

    第三，促進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)升級?？萍紵o(wú)疑將成為整個(gè)“十四五”期間財政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域。目前，科技支出占財政支出比重依然較低，2020年僅為3.67%，而且增長(cháng)速度受疫情影響較為明顯。同時(shí)，財政支持創(chuàng )新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的措施和手段不夠豐富。“十四五”期間，科技領(lǐng)域的財政支出數量有望大幅提升，增速料將接近20%，與往年平均水平持平。除了當前通行的財政補貼和專(zhuān)項獎勵基金外，通過(guò)稅收改革促進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)措施也有望出臺。一方面，通過(guò)加大對戰略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度促進(jìn)其創(chuàng )新發(fā)展。另一方面，通過(guò)投資抵扣稅收優(yōu)惠吸引金融資本投資戰略新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)。同時(shí)，加大對傳統產(chǎn)業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)技術(shù)迭代升級、節能減排等方面的獎勵，以鼓勵傳統產(chǎn)業(yè)升級。

    第四，穩定宏觀(guān)杠桿水平，有效防控債務(wù)風(fēng)險。2021年防控風(fēng)險工作的重點(diǎn)在于保持宏觀(guān)杠桿水平穩定，主要著(zhù)力點(diǎn)在地方政府部門(mén)和非金融企業(yè)部門(mén)。2020年，全國宏觀(guān)杠桿水平增加23.6個(gè)百分點(diǎn)，居民部門(mén)、非金融企業(yè)部門(mén)和政府部門(mén)分別增加6.1、10.4和7.1個(gè)百分點(diǎn)。政府部門(mén)中，中央政府和地方政府杠桿水平分別增加3.1和4.0個(gè)百分點(diǎn)。居民部門(mén)杠桿水平上升主要是汽車(chē)消費顯著(zhù)回暖和部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)較為活躍所致，具有結構性和階段性的特征。中央政府杠桿水平總體較低，升幅最小。而地方政府部門(mén)和非金融企業(yè)部門(mén)杠桿水平升幅居前，在一定程度上相互關(guān)聯(lián)，因此將是穩定宏觀(guān)杠桿水平的重要著(zhù)力方向。

    針對上述任務(wù)，2021年相關(guān)財政工作將聚焦于化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2021年再融資債券在新發(fā)地方政府債券中仍將維持一定比例，用于償還和置換存量債務(wù)。在總體發(fā)行規模較2020年下降的情況下，新增發(fā)行地方政府債券比重將有所降低。這就要求相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步強化對地方政府融資行為和資金使用行為的規范和監督，保證有的放矢，提升資金使用效率。

    第五，深化財稅體制改革。深化財稅體制改革以適應不斷發(fā)展變化的國內外經(jīng)濟環(huán)境，是2021年財政工作的重點(diǎn)任務(wù)。在完善稅收制度方面，應健全地方稅體系，推進(jìn)消費稅征收環(huán)節后移改革并下劃地方；通過(guò)稅收立法授權，適當擴大省級稅收管理權限；完善綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制度；積極推進(jìn)增值稅、消費稅等稅收立法。個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅可能會(huì )成為稅制改革的先行選擇?，F行個(gè)人所得稅專(zhuān)項附加扣除可能會(huì )出現調整，匯算清繳程序或將進(jìn)一步完善，工薪稅不同稅率間的收入范圍有望進(jìn)一步擴大，尤其是低層級稅率之間。房地產(chǎn)稅改革的目的在于健全地方稅體系，使房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入成為地方政府重要財政收入來(lái)源，促進(jìn)“土地財政”轉型。房地產(chǎn)稅推出的不確定性相對較高一些，目前尚無(wú)有關(guān)改革的具體方案。

    科技支出增速有望大幅回升

    展望2021年，財政政策仍將保持積極基調，但將回歸常態(tài)，具體操作將遵循提質(zhì)增效和重點(diǎn)突出的原則。在收入端，得益于國內經(jīng)濟增長(cháng)態(tài)勢良好，2021年稅收收入將繼續保持穩步增長(cháng)的趨勢。由于減稅降費政策的推進(jìn)，非稅收入可能進(jìn)一步下降。在支出端，科技支出增速有望大幅回升，所占比重也將在未來(lái)顯著(zhù)提高；教育、社會(huì )保障和就業(yè)方面的支出保持穩中有升；衛生健康支出隨著(zhù)疫情影響漸退和疫苗接種率升高而逐步回歸常態(tài)。

    總體而言，2021年財政收支狀況有望得到明顯改善，預算缺口可能回落至4.5萬(wàn)億元至5.0萬(wàn)億元左右，按照10%的名義經(jīng)濟增速計算，2021年財政預算赤字率將回落至3.0%附近。新增政府債券數量同樣將明顯回落。在2019年新增政府債券發(fā)行數量，以及2021年財政預算赤字率基礎上進(jìn)行估算，2021年新增國債數量預計為4.5萬(wàn)億元至5.0萬(wàn)億元，地方政府債券數量預計為4萬(wàn)億元至4.5萬(wàn)億元，其中專(zhuān)項債占比有望超過(guò)80%，投向或將主要集中在產(chǎn)業(yè)建設、教育醫療、城鄉發(fā)展和環(huán)保等方面。促進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策可能陸續出臺。而減稅降費政策仍將保持連續性，2021年全年減稅降費規模有望達到2.8萬(wàn)億元左右。