土地出讓換“收款人” “土地財政”你還好嗎？

    日前，財政部等四部門(mén)發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》，決定將四項政府非稅收入的征收機構改為稅務(wù)部門(mén)。由于國有土地使用權出讓收入與地方財政以及地方土地交易市場(chǎng)緊密相關(guān)，本輪征管職責劃轉工作備受各界關(guān)注。

    接受證券時(shí)報記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，非稅收入征繳體制機制改革的不斷推進(jìn)，有利于提高征管效率，加強非稅收支管理的規范性。本輪征管職責劃轉工作不改變財政部門(mén)的管理職權和土地出讓金分成，因此對“土地財政”生態(tài)影響甚微。不過(guò)，隨著(zhù)稅務(wù)部門(mén)深入參與征收工作，后續應繼續推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)環(huán)節改革。

    提高征收規范性

    減少欠繳拖延

    目前，中國已實(shí)現省級和省級以下國稅地稅機構合二為一，社保費征收職責劃轉也順利完成，而非稅收入征管職責劃轉仍在穩步推進(jìn)中。今年以來(lái)，財政部也曾決定將自然資源部門(mén)負責征收的土地閑置費、住房城鄉建設等部門(mén)負責征收的按行政事業(yè)性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務(wù)部門(mén)征收。

    華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長(cháng)賈康在接受證券時(shí)報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，本輪四項政府非稅收入劃歸稅務(wù)部門(mén)征收，將降低政府行政成本，提高公共部門(mén)的分配機制綜合績(jì)效，通過(guò)提高征收規范性，減少欠繳、拖延等過(guò)去收繳工作彈性過(guò)大的狀況。

    賈康進(jìn)一步指出，政府非稅收入劃轉至稅務(wù)部門(mén)征收已有先例，如基本養老金等社保費的征收職責劃轉到稅務(wù)部門(mén)后，通過(guò)安置分流原社會(huì )保險經(jīng)辦機構相關(guān)人員，從而基本消除管理部門(mén)相關(guān)固定費用，明顯降低了政府行政成本。稅務(wù)部門(mén)的依法執收權威性更強，約束力也更強，行政成本較為透明，本輪四項政府非稅收入劃轉至稅務(wù)部門(mén)后，相信也能實(shí)現減少欠繳遲繳、降低總體征收成本的效果。

    征收機構轉變

    “土地財政”生態(tài)影響甚微

    據財政部數據，2020年中國地方政府性基金預算本級收入89927.16億元。其中，國有土地使用權出讓收入84142.29億元。

    可以看出，國有土地使用權出讓收入是地方政府性基金收入的主要來(lái)源，關(guān)系到“土地財政”生態(tài)。因此，在《通知》發(fā)布后，社交媒體上出現了如“土地財政退出歷史”等類(lèi)似聲音，擔憂(yōu)地方土地出讓收入分成與土地出讓工作受沖擊。

    多位專(zhuān)家一致認為，從《通知》提出四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行，以及財政部公示的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入征繳流程來(lái)看，本輪改革工作未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調整。

    易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進(jìn)指出，稅務(wù)部門(mén)“入場(chǎng)”，將土地出讓金的征收從“財政部門(mén)管理、自然資源部門(mén)負責征收”模式調整為“財政部門(mén)管理、稅務(wù)部門(mén)負責征收”模式。同時(shí)《通知》還要求央行、自然資源部門(mén)和住房監管部門(mén)等密切配合，做到信息溝通?？梢钥闯?，土地出讓金的收支最終還是由財政部門(mén)把控。唯一變化的就是在征收實(shí)務(wù)工作中，稅務(wù)部門(mén)即各地稅務(wù)局承擔了相關(guān)的工作。

    賈康認為，所謂“土地出讓金退出歷史”的論調無(wú)疑是過(guò)度解讀。土地出讓金是土地使用權的經(jīng)濟表現，市場(chǎng)經(jīng)濟中國有土地的使用權也要形成對價(jià)。如果土地出讓金僅改變征收部門(mén)，而未調整資金去向，應認為基本上只存在正面影響，也就是通過(guò)征管更加規范的稅務(wù)部門(mén)開(kāi)展征收工作，能有效避免資金欠繳、拖延現象。

    南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系教授郭玉清告訴證券時(shí)報記者，土地出讓金劃轉稅務(wù)部門(mén)征收，將有利于中央統籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對全國各地區土地出讓收入進(jìn)行統籌管理，遏制地方政府推高房?jì)r(jià)獲取土地批租收益的自利動(dòng)機。但由于政策尚未改變中央和地方政府的收入分成，其對土地出讓工作的影響短期還比較小。

    應繼續推進(jìn)

    土地開(kāi)發(fā)環(huán)節改革

    值得注意的是，《通知》還明確，征管劃轉工作將先試點(diǎn)后推開(kāi)。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^、直轄市、計劃單列市）以?。▍^、市）為單位開(kāi)展征管職責劃轉試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開(kāi)劃轉工作積累經(jīng)驗。自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉工作。

    賈康告訴記者，伴隨著(zhù)本輪國有土地使用權出讓收入的征收職責劃轉，后續財政等管理部門(mén)是否會(huì )調整土地出讓金使用的相關(guān)規則，比如中央財政是否會(huì )對資金加強集中管理等，需繼續關(guān)注。

    國家稅務(wù)總局黨委書(shū)記、局長(cháng)王軍曾提出，構建起社會(huì )保險費和非稅收入征繳體制機制，將有利于為提高社會(huì )保險費統籌層次奠定良好基礎，有利于為研究推進(jìn)適時(shí)完善繳費比率和推進(jìn)非稅收入法治化進(jìn)程奠定良好基礎。

    在賈康看來(lái)，在土地出讓金的征收部門(mén)劃轉后，可以繼續討論是否能在土地開(kāi)發(fā)后形成的不動(dòng)產(chǎn)（包括住房）持有環(huán)節征稅。地方政府如果每年能夠相對穩定地獲得財產(chǎn)稅，稅基每隔一段時(shí)間重新評估，這樣的機制將會(huì )促使其有更多動(dòng)力去優(yōu)化本地投資環(huán)境和公共服務(wù)，地方政府也就做了自身的財源建設。土地開(kāi)發(fā)形成的不動(dòng)產(chǎn)（包括住房）持有環(huán)節的稅收，也會(huì )對土地開(kāi)發(fā)前的批租環(huán)節形成的使用權價(jià)位有所約束，地方政府在土地開(kāi)發(fā)環(huán)節不會(huì )偏激地一味傾向于抬高地價(jià)，從而造成所謂“土地財政”短期行為。